數據開放共享是大數據競爭戰略核心

隨著大數據時代的到來，國家間的競爭正從對資本、土地、人口、資源及能源的爭奪，轉向對大數據的爭奪。大數據顛覆性地改變了世界經濟形態、國際安全格局、國家治理模式與資源配置方式。作為基礎性、戰略性資產的大數據，如何用、怎么用，不僅與經濟基礎的改造有關，也與上層建筑的改造高度相關，通過大數據來全面提升國家治理能力在當下是個緊迫的課題。

大數據帶來的變革是全方位的。作為具有強大變革能力的大數據，不僅引發技術革命、經濟變革，更引發政府治理的變革。事實上，信息技術革命推動政府再造和治理變革早已成為全球性趨勢。大數據對于中國的戰略意義毋庸置疑。據統計，2013年我國大數據產業市場規模為34.3 億元，同比增長率超100%，未來一段時間將持續快速增長。

目前，我國大數據法治建設明顯滯后，用于規范、界定“數據主權”的相關法律缺失，缺乏有效的大數據思維和法律框架。啟動數據開放的相關立法、標準工作，建立公共基礎數據資源的標準，完善數據資源采集、共享、利用和保密等相關制度，完善政務信息資源目錄體系，擴大數據的采集和交換共享范圍是最為緊迫的任務。

數據開放共享是全球政府治理變革的新趨勢

大數據帶來的變革是全方位的。作為具有強大變革能力的大數據，不僅引發技術革命、經濟變革，更引發政府治理的變革。事實上，信息技術革命推動政府再造和治理變革早已成為全球性趨勢。

繼上世紀70年代新公共管理運動引發的第一次政府再造之后，近些年在大數據、云計算、社會化媒體等全新信息技術的影響沖擊下，數據開放共享運動正在引發全球范圍內的第二次政府再造，大數據使得原來存在于政府和公眾之間的信息差、文化差、知識差、能力差正在逐步消除，政府數據開放在開放的內容及開放方式上均得到大幅革新。

例如，我們利用開放數據所提供的產品，可衡量國民福利和生活水平，也被稱為人類發展指數(Human Development Index，簡稱HDI)。這一指數根據平均預期壽命，識字率，國民的教育和生活水平計算得出。這種基于時間軸的測量被聯合國開發計劃署用來衡量各個國家的社會經濟發展程度，而且允許各國或各地域間的比較，大大提升了聯合國全球公用治理的能力和決策水平。

數據開放共享不僅是政府轉型的內在需求及強力驅動，推進國家治理體系與治理能力現代化的必由之路，其主要體現在以下幾方面。

首先，重構市場、政府、社會三者之間關系的杠桿與支點。很大程度上，公眾對政府的信任從政務數據開放與共享開始，數據開放共享，并進一步兌現承諾有利于增強信任，是真正建立開放型、服務型、現代型政府的開始。

其次，大數據為解決以往的“頑疾”和“痛點”提供了強大支撐。以往單純依靠政府管理和保護數據的做法會使政府在面對大規模而復雜的數據時應接不暇、不堪重負，而大數據可以通過對海量、動態、高增長、多元化、多樣化數據的高速處理，快速獲得有價值信息，提高公共決策能力。如精準醫療、個性化教育、社會監管、輿情監測預警。借助大數據挖掘促進國家治理主體多元化借助大數據分析實現國家治理決策科學化，借助大數據共享實現國家治理協同化，促進國家治理范式變革，推動政府從“權威治理”向“科學治理”轉變勢在必行。

第三，大數據促進由政府單一的治理結構轉向社會多元共治轉型。大數據進一步賦權于市場組織與社會組織，使其分享原本國家獨占的治理權力，形成多元共治或多中心治理的國家治理結構，尤其在公共交通與城市發展、公共衛生與食品安全、治理污染與環境保護、公共安全與應急管理等領域，市場組織、社會組織與政府部門幾乎具有同等的數據治理能力。

世界主要國家推動數據開放的行動計劃

近些年來，全球各國紛紛將數據開放納入到國家發展戰略。截至2014年4月，全球已有63個國家制定了開放政府數據計劃。如：八國集團簽署了《開放數據憲章》;歐盟頒布了對《公共部門信息再利用》指令的修訂;美國頒布了《增加聯邦資助的科研超過訪問的政策》，奧巴馬總統簽署了《政府信息公開和機器可讀行政命令》;日本頒布了《日本再興戰略》，提出開放數據;澳大利亞發布了《公共服務大數據戰略》，旨在推動公共領域利用大數據分析制定更好的公共政策，推動政府從“權威治理”向“數據治理”轉變。

美國政府最先對大數據革命做出戰略反應的。2009 年，美國聯邦政府發布《開放政府指令》，作為大數據的前奏推出了“Data.gov”公共數據開放網站。2012年3 月，美國聯邦政府發布了《大數據研究和發展計劃》，正式啟動了“大數據發展計劃”，宣布將投入超過2 億美元在大數據研究上;同年5月，聯邦政府發布《數字政府戰略》(Digital Government Strategy)，致力于為公眾提供更好的“數字化”服務，圍繞數據進行的一系列措施在美國政府全面推進，大數據對美國政府的影響逐步顯現。

2013 年5 月9 日，奧巴馬總統簽署第13642 號總統行政令，對聯邦大數據管理工作提出了新的準則，提出在保護好隱私安全性與機密性的同時，將數據公開化以及可讀寫化納入政府的義務范圍。2014 年5 月1 日，美國總統行政辦公室向奧巴馬提交了一份名為《大數據：把握機遇，維護價值》的報告，闡述了大數據帶來的機遇與挑戰。報告認為，大數據技術為美國經濟、人民的健康和教育、能源利用率以及包括信息安全在內的國家安全等提供了難得的機遇。同時，報告也指出了大數據為美國隱私保護、信息安全和社會發展帶來了新的挑戰。在這些戰略框架中，基本都考慮了大數據對既有法律制度的挑戰和相應對策。

歐盟專門在2014年發布了《數據驅動經濟戰略》，有望近期內成為歐盟經濟單列行業，為歐盟恢復經濟增長和擴大就業，做出巨大貢獻。歐盟在大數據方面的活動主要涉及兩方面內容：(1)研究數據價值鏈戰略計劃;(2)資助“大數據”和“開放數據”領域的研究和創新活動。

數據價值鏈戰略計劃包括開放數據、云計算、高性能計算和科學知識開放獲取四大戰略，主要原則是：高質量數據的廣泛獲得性，包括公共資助數據的免費獲得;作為數字化單一市場一部分，歐盟內數據的自由流動;尋求個人潛在隱私問題與其數據再利用潛力之間的適當平衡，同時賦予公民以其希望形式使用自己數據的權利。

2010 年 3 月，歐盟委員會公布了《2020 戰略》，認為數據是最好的創新資源，開放數據將成為新的就業和經濟增長的重要工具;2011年11月，歐盟數字議程采納歐盟通信委員會《開放數據：創新、增長和透明治理的引擎》的報告，開始推進開放數據戰略，該戰略從三方面對原有法律、政策進行修訂與補充：(1)建立適應信息再利用的法律框架，對公共部門信息再利用指令修訂的決定。(2)動用金融工具，以支持開放數據和行動作為建立歐洲經濟數據門戶的部署。(3)促進各成員國之間的協調與經驗交流，為開放數據與共享提供平臺。計劃于2012年春建立歐洲開放數據門戶網站，提供委員會和歐盟其他機構的數據訪問，2013 年春建立泛歐洲的數據門戶網站，允許訪問整個歐盟自2011年起所有成員國的數據，保證公眾可以自由獲取這些創新資源。

2012年10月，歐洲委員會提出《云計算發展戰略及三大關鍵行動建議》，三大關鍵行動為：(1)規范和簡化的云計算標準;(2)云計算安全和公平的合同條款及條件;(3)建設歐盟云計算伙伴關系，驅動創新和增長。其他的具體行動舉措還包括：數據保護、網絡安全、信任舉措、云計算互操作性、寬帶部署、在線服務、公共行業首先參與云計算和國際對話與合作等。歐盟這些戰略部署成為之后歐盟及其成員國數據立法的基本路線圖。

解決數據開放共享 “痛點”是我國發展關鍵

大數據對于中國的戰略意義毋庸置疑。據統計，2013年我國大數據產業市場規模為34.3 億元，同比增長率超100%，未來一段時間將持續快速增長，2014年7月，麥肯錫全球研究員發布的《中國的數字化轉型：互聯網對生產力與增長的影響》預測：2013-2025年，互聯網將占到中國經濟年增長率的0.3%-1.0%，互聯網將可能在中國GDP增長總量中貢獻7%-22%，我國已經具備建設數據大國的潛在優勢。然而，與國外先進國家相比，我國大數據發展卻面臨非常嚴峻的風險與挑戰：

我國政府掌握著80%以上的數據，是大數據時代的財富擁有者，政府作為政務信息的采集者、管理者和占有者，具有其他社會組織不可比擬的信息優勢。但由于信息技術、條塊分割的體制等限制，各級政府幾個部門之間的信息網絡往往自成體系，相互割裂，相互之間的數據難以實現互通共享，導致目前政府掌握的數據大都處于割裂和休眠狀態。

行政分割導致數據無法共享。我國政府數據資源多按地域或部門進行分割管理。不同地域和部門為了自身利益，形成人為數據共享壁壘，加大了政府大數據開發難度。由于政府部門業務管理信息系統開發和建設的“部門化”，政府信息系統出現“系統林立”和分裂狀態，政府公共信息資源重復采集現象嚴重，信息摩擦和治理成本偏高。

總體而言，政府開放數據的程度遠遠落后于世界領先國家。盡管我國為了提升電子政務發展水平，實施了“十二金”工程，但“信息孤島”和數據壁壘在我國當前政府部門的信息化系統之間是一種普遍現象，這從國際上公認衡量各國信息化發展水平的全球電子政務發展指數(EGDI)上也能體現。近十年，我國EGDI排名先升后降，從2003年第74位升至2005年第57位，2012年跌至第78位，已經嚴重阻礙大數據在國家治理中的統籌與應用，因此，近期出臺的《促進大數據發展行動綱要》提出要把數據開放共享作為戰略部署的重要任務切中要害，順應未來發展大勢。

隨著數據治理理念的影響滲透，我國公共數據開放共享進程開始逐步加快。2013年，國務院發布了《關于促進信息消費擴大內需的若干意見》，要求促進公共信息資源共享和開發利用，推動市政公用企事業單位、公共服務事業單位等機構開放信息資源。

此外，2011-2013年陸續上線的國家數據(NationalData.gov.cn)、北京市政務數據資源網(BjData.gov.cn)和上海市政府數據資源網(DataShanghai.gov.cn)。然而，總體而言與發達國家還有非常大的差距，據“開放知識基金會”發布的《2013年開放政府數據普查》結果，在被普查的全球70個國家和地區政府中，我國綜合排名第35位，與我國經濟大國和數據大國的身份極不匹配。

數據開放共享涉及若干重大問題，包括數據跨境流動和數據主權，數據開放安全風險、數據開放隱私保護，數據開放的體制機制保障要求、法律法規保障措施、資源配置模式、政策框架體系，以及在全球數據開放進程中我國數據開放的戰略選擇。

數據隱私與保護是數據開放共享的基本權利

相比歐美在法律上對于數據與隱私的保護，當前，盡管國務院各部委制定了一些關于個人信息保護內容的部門規章，如工業和信息化部的《電信和互聯網用戶個人信息保護規定》《信息安全技術公共及商用服務信息系統個人信息保護指南》，工商總局的《網絡交易管理辦法》等。但總體而言，在我國的法律中提及“公民的個人數據不得非法搜集、傳輸、處理和利用”，但我國《民法通則》并未將隱私權作為一項獨立的人格權加以保護，所以隱私權方面，我國立法暫時較為模糊。

應盡快建立個人信息保護相關的法律法規，建立統一的執法機制，提高對個人隱私侵犯行為的懲罰力度，保障個人信息保護落實到加快制定各類數據產權歸屬、數據保護、數據采集、數據存儲、數據加工等相關法律法規，明確數據擁有者、使用者、管理者各自權責，明確自由和隱私的界限。研究界定個人信息的所有權、使用權、收益權等，對個人數據信息的采集、應用的范圍、方式進行界定，對數據濫用、侵犯個人隱私等行為加強管理和懲戒，系統研究責任豁免等相關法律問題。

數據立法安全為數據開放共享“保駕護航”

目前，我國大數據法治建設明顯滯后，用于規范、界定“數據主權”的相關法律缺失，缺乏有效的大數據思維和法律框架。一是是對于政府、商業組織和社會機構的數據開放、信息公開的相關法律法規尚待進一步完善。缺乏企業和應用程序關于搜集、存儲、分析、應用數據的相關法規。二是沒有對保護本國數據、限制數據跨境流通等做出明確規定。金融、證券、保險等重要行業在華開展業務的外國企業將大量敏感數據傳輸、存儲至其國外的數據中心，存在不可控風險。三是大數據技術應用與產業發展剛剛起步，與之相配套法律法規還存在較大政策缺口。

數據立法與安全保障是數據開放共享的首要前提。美國政府數據開放在經歷了《信息自由法》、《電子信息自由法》、《數據質量法》、《開放政府法》等里程碑式的發展，對數據開放的范圍、權限等做了詳細的規定，在保障公眾知情權和隱私權的基礎上，逐步形成了較完整的立法體系。

相比之下，根據《大數據標準化白皮書》統計，目前我國已發布、已報批、已立項、已申報、在研以及擬研制的大數據相關國家標準73項。從技術標準上來看，大數據相關的技術標準具有一定的工作基礎，但缺乏標準化整體規劃;數據分析、數據安全、數據質量管理等技術標準，數據處理平臺、開放數據集、數據服務平臺類新型產品和服務形態的標準較為缺乏，急需研制。因此，盡快啟動數據開放的相關立法、標準工作，建立公共基礎數據資源的標準，完善數據資源采集、共享、利用和保密等相關制度，完善政務信息資源目錄體系，擴大數據的采集和交換共享范圍是最為緊迫的任務。

數據安全和網絡安全是國家最重要的戰略安全之一，也是數據開放與共享的核心基礎。當前，一方面在積極推動數據開放運動，另一方面，美國在維護國家安全方面也不遺余力。美國先后推出《網絡空間國際戰略》、《網絡空間國際行動》等重要戰略規劃，確保自身在網絡空間和數據空間的主導地位。

在數據開放共享過程中必須高度重視數據安全這一涉及國家利益的重大問題。由于各種國家信息基礎設施和重要機構所承載著的龐大數據信息，如由信息網絡系統所控制的石油和天然氣管道、水、電力、交通、銀行、金融、商業和軍事等，都有可能成為被攻擊的目標。特別是我國各級政府部門掌握大量能源、金融、電信和交通數據資源。這些數據的開放、交易涉及個人隱私、商業秘密、公共安全，乃至國家安全。

未來亟待進一步加強對涉及國家安全的重要數據的監管，加強頂層設計，進行戰略部署，進一步加快數據安全保障體系建設，明確監管的重點領域、數據內容和范圍，制定重點領域數據安全管理制度，建立起國家、公民、社會數據安全保障體系。

數據主權與跨境數據流動

應從國家戰略安全重視數據開放，在推進數據開放進程中政策制定需要重視三個方面：一是要正視數據霸權，要清醒認識到我國在網絡控制權、關鍵技術和高端設備等方面，還受制于西方。二是要明確主權，數據作為一種重要的戰略資源，無論是個人擁有還是國家擁有，都要納入到主權范圍里面來考慮。三是要有治權，因為有主權不一定能夠管治。

比如：數據存到國外，云計算跨越國境，可能不在你的主權范圍之內。要區別對待不同的數據，對確需保護的數據，必須有切實可靠的手段進行有效管理。如果做不到對數據的有效管理，大數據就必然面臨失控的危險。要加強國家層面的數據保護力度，強化跨境數據流動安全管理。