推進大數據時代社會治理創新

　現階段，我國正處于社會轉型加速期。隨著社會的快速發展和急劇變遷，包括人、財、物、事等在內的社會治理數據和信息變得越來越龐大和復雜，而這與當前大數據技術的發展正好不期而遇。針對目前社會治理領域普遍存在的服務理念滯后、決策機制不夠科學、部門協作亟須加強、工作效率亟待提升等問題，大數據技術從認識、理論、方法、實踐和效果評估等方面都能給人們全新的視野，為社會轉型期的社會治理創新帶來了機遇。

　　大數據時代下社會治理的特點

　　從技術層面來看，大數據時代社會信息化和政府信息化程度前所未有，物聯網、云計算、數據整合、基于語義網的Web3.0、關聯數據、信息發布等新技術的發展及普及，為政府治理實現“智能”化提供了技術支撐，將從根本上改革政府組織模式和政府形態，進而改變政府治理模式，影響整個政府存在的形態。從長遠來看，大數據將對政府治理范式、政府職能和政府自身管理等多個方面產生影響。

　　公共服務的開放化、推送化、個性化

　　公共服務環境“開放化”。大數據時代，數據將成為一種權利，開放將成為一種潮流，公共服務環境的開放達到前所未有的程度。數據的開放和流動，代表著知識的開放和流動，代表著權力的開放和流動。在開放的環境中，要求公共服務機制更加完善，需求將更加明確，服務配置將更加優化，服務方式更加靈活，服務供給更加豐富，服務質量更加高效，社會生產力將得到更大解放和發展。

　　公共服務方式“推送化”。大數據時代公共服務供給將由“索取”向“推送”轉變，這一轉變涵蓋了兩層意思：一是公共服務態度變得更加主動，從“被動”向“主動”轉變。大數據時代，無論是公眾還是政府的行為都被放在“第三只眼”觀察下，為此公共服務將變得更加“主動”，主動對公共服務進行過程追蹤，確保公共服務質量，從而有效解決食品、藥品等行業的安全問題；主動改進公共服務質量，政府部門可通過分析大數據來判斷公眾對公共服務質量的評價，借此來改善服務，提高客戶滿意度。二是公共服務提供方式變成“推送”，網絡外部性使得政府數據發布隨著受眾群體的增加，成本越來越低，倍增效應越來越大，當政府意識到數據開放的收益遠大于其成本時，被動的索取將向主動的推送轉變。

　　公共服務產品“個性化”。大數據時代的到來，讓數據挖掘更加深入和精細化，有條件引導政府提供更加個性化的公共服務。例如在醫療衛生行業，相關部門可以從多個渠道獲取個人健康信息，把職業、行為等行為數據與電子病歷等醫療數據關聯起來，形成一個綜合的健康狀況模式，提供精細化的醫療服務。另一方面，大數據時代以語義網為代表的Web3.0技術將成為主流，政府通過對公眾在政府網站、微博等的瀏覽次數、欄目關注度、在線申請服務、發表評論等多項活動的分析，運用數據挖掘技術工具等對公眾活動進行關聯，進而主動形成個性化的服務。

　　公共決策的社會化

　　公共決策趨于“社會化”。大數據時代，政府決策呈現三個特征。

　　“微”決策?！拔ⅰ敝黧w帶來的“微”行為，產生“微”決策，推動決策社會化。隨著信息技術的發展，社會公眾意愿的表達和信息傳遞成本遞減，多個不相關個體利用信息化手段表達個體的“微”意愿和看法，形成成千上萬的“微”數據和“微”事件，這些數據呈現小、散、模糊的特征。任何事件的發生是有“前兆”的，看似偶然的背后其實有著必然性，政府需要盡可能地在這些“微”力量爆發前，運用數據挖掘等技術將這些分散、模糊的小概率事件有序地關聯起來，挖掘出問題可能發生的大概率，在問題察變機制方面發揮提前預警功能，做出恰當的決策。

　　“被”決策。數據時代政府決策是“被”社會影響和引導的，政府決策將更多地參考社會公眾的意愿，通過對網站瀏覽、論壇留言、微博轉發等網絡輿情的深度分析，政府可以準確把握公眾關注的熱點、對問題的看法，決策中不再是簡單的政府“一言堂”，更多地集聚民意和民智。政府將“被”民意所引導，既有可能是政府主動將民間意愿上升到國家政策，也有可能是政府迫于社會輿論壓力將民間意愿轉化為國家政策。

　　“智”決策。大數據時代，政府將以更加開放的心態，把市民當作“合作伙伴”和城市問題的“決策者”，給市民提供廣泛的參與機會，從而推動公眾參與由象征性階段參與邁向實質性參與階段。這種轉變集中表現在以下三個方面：一是公眾參與的合法性增強。在大數據時代，社會成為一個社交平臺，公眾可以任意使用平臺上的任何資源，同時也會發表自己作為公民的意愿或建議。政府會主動或被動地聽取公眾的意愿或建議，公眾的聲音在社會響起。二是參與渠道多元化，民主范圍進一步擴展。政民互動渠道進一步拓展，以微博等社交媒體為主的分布式信息發布技術，為公眾參與提供了實時互動的全新信息空間，從而導致了信息的海量遞增和傳播渠道的極度多元，加強了與公眾的溝通。三是公眾參與的主動性增強。個人可以將數據轉化為大眾應用，提升公眾在社會管理中的參與度。

　　危機管理的“去危機化”

　　更好實施社會危機和風險治理。大數據通過增強對現象發生小概率的關聯與研究，可以有效減少社會危機發生的不確定性，增強風險預警能力，降低社會危機帶來的危害。利用大數據還原危機發生的真相。在信息時代，網絡、微博等新媒體成為信息傳播的發源地，網絡傳播的快速性和網絡信息可辨識度難的特性，使得網絡成為公共危機爆發的“火山”。政府部門作為社會輿論的權威導向，需要在第一時間還原危機真相，利用大數據可以對社會熱點、名人微博等海量社交數據的跟蹤分析，找到事件的起因、傳播的渠道、涉及的關鍵人物，進而有效地還原社會群體危機發生的過程，以客觀的事實和數據告訴社會事情的真相。另外，利用大數據可以預測危機發生的可能。對海量社交媒體數據的分析，可以預測如恐怖主義和騷亂活動等突發事件。

　　政府績效管理“被量化”

　　“用數據說話”的政府績效評估。隨著政務信息化水平的不斷提升，公共部門積累了大量的業務數據，政府績效評估將越來越依靠“數據”。利用大數據技術，讓原來不能量化的評估內容變得更容易量化，可以對公眾發布的文本、音頻、視頻等半結構化和非結構化數據進行深度分析，拓寬了評估的范圍和內容。大數據技術可以幫助政府設計更為科學的政府績效評估指標體系，從定性設計指標體系向定量設計指標體系轉變。

　　大數據時代社會治理創新的戰略意義

　　促進社會治理體制從碎片化到網格化的轉變

　　當前，社會治理碎片化是我國社會治理體制存在的主要問題，具體表現為：承擔社會治理職能的各政府部門各自為政，協同性不足，同時不同部門的職能之間存在交叉和重疊，“信息孤島”和“信息打架”現象并存。這種碎片化的社會治理體制使我國的社會治理陷入高成本、低效率的困境。隨著大數據時代的到來，社會治理大數據成為可供所有社會治理主體使用的公共產品。在這種情況下，實現社會治理大數據的完全共享，不斷提升其使用效能、效率和效益，將有助于推動各社會治理主體之間的協同與合作，進而促進社會治理體制從碎片化向網格化轉變。

　　促進社會治理方法從以有限個案為基礎到“用數據說話”的轉變

　　長期以來，基于少數人的社會治理需求推斷、預判多數人乃至整個社會現時的或者未來的社會治理需求，基于部分地區的社會治理經驗推斷整個地區乃至整個國家的社會治理政策和措施，是一種在我國占主導地位的社會治理思維。這種以有限個案為基礎的社會治理思維具有非常明顯的局限性，主要表現在以下兩個方面：一是未充分考慮到社會各階層、各群體社會治理需求之間的差異性；二是對我國不同地區之間經濟社會發展不平衡的基本國情缺乏足夠的重視。在大數據時代，社會治理大數據的價值在于提高社會治理決策的科學化與社會治理過程的精細化。為了實現這一目標，各社會治理主體須對原有的社會治理方法進行根本性的變革，著力培養大數據意識，促進相關數據的完全共享，更多地依賴具體數據進行決策，實現從以有限個案為基礎向“用數據說話”轉變。

　　促進社會治理模式從靜態治理到動態治理的轉變

　　長期以來，我國社會治理的目標被設定為維持社會穩定，而基于這一目標所開展的社會治理實踐是一種靜態治理的社會治理模式。改革開放30多年來，隨著不同社會階層之間的社會流動性不斷增強，社會發展和變遷的速度不斷加快，原有的靜態社會治理模式已經不能適應經濟社會發展的需要，急需以動態治理的社會治理模式取而代之。實現從靜態治理到動態治理的轉變，已經成為當前我國社會治理體制創新的重要內容。在大數據時代，突飛猛進的大數據技術為及時、全面地掌握社會治理相關數據的變動情況和變動趨勢提供了技術支撐。對于承擔社會治理職責的各個社會主體而言，及時、全面地掌握社會治理相關數據的變動情況和變動趨勢，對于實現從靜態社會治理模式向動態社會治理模式的轉變具有非常重要的意義。

　　促進社會治理方式從簡單粗放到科學決策的轉變

　　目前，我國正處于社會矛盾的凸顯期和集中爆發期。在這一階段，協調利益矛盾，化解社會沖突，維護社會秩序，促進社會穩定，成為擺在我們面臨的嚴峻挑戰。為應對這一挑戰，亟需對我國原有的自上而下的利益矛盾化解機制進行根本變革，逐步建立上下互動、主體多元的利益矛盾化解機制，促進我國社會治理方式的科學化。如何從海量的社會治理微觀數據中找出有價值的信息，形成一套完整的數據分析應用體系，并為最終決策提供參考，是大數據時代實現社會治理方式創新的關鍵環節。通過對社會大數據進行歷時性和實時性分析，加強社會風險控制，提高政府預測預警能力和應急響應能力。無論是對現實社會各行業的運行監控，還是對網絡虛擬社會的治理，都可以基于歷時和實時的大數據分析，密切掌握市場調節失靈、社會秩序與穩定受到威脅等需要社會治理介入的節點或情況，這對于進一步加強和完善社會公共安全體系，完善社會應急管理體制等具有重要作用。為實現這一目標，亟需各社會治理主體實現從簡單粗糙向精確分析、從關注宏觀數據向關注微觀數據的轉變，并根據大數據的流程設置相應機構和工作崗位，促進社會治理方式從簡單粗放到科學決策的轉變。

　　福田區社會治理方式創新面臨的困難與問題

　　福田區在運用新技術、新理念開展社會治理創新方面取得了眾多開創性成果，但大數據時代已大大超越了傳統社會時代甚至是互聯網時代，因此在創新過程中，不可避免遇到新挑戰。

　　不同部門、不同時期的系統和數據融合困難

　　我國的各個政府職能部門經過多年的信息化建設，擁有眾多的信息化、電子政務業務系統。大數據的應用與系統建設過程中，各部門、各系統的信息級別、標準不同，同時信息的安全性要求和信息結構要求也各異，這些都造成數據和信息融合困難，并影響了數據的應用。消除數據孤島，促進數據融合和應用，不可能一蹴而就。因此可采用在系統升級中促進數據融合的思路。一方面要在今后的電子政務系統升級過程中充分考慮到大數據的特點和需求，逐步統一規范政府各個系統的數據標準格式、數據結構和系統結構；另一方面要結合政府機構改革和政府績效考核制度改革，打破部門保護主義，消除數據跨部門流動和應用的無形阻力。

　　流動人口信息自主申報中部分主體參與不積極

　　深圳福田區開展的流動人口信息自主申報符合流動人口管理的發展趨勢，是實現社會治理由政府主導型向社會參與型轉變的重大創新。深圳福田區流動人口信息自主申報的主體主要有出租屋業主、承租人、房屋中介和物業公司。為提高各個主體自主申報的積極性、參與度和自主申報率，深圳福田區采取的一系列措施，包括簡化申報事項、擴展申報途徑、制定獎勵機制等，但在實施過程中仍然出現部分主體仍然申報積極性不高，部分地區自主申報率低的情況，影響了整體數據采集效果，加大了政府數據采集成本。

　　雖然深圳市綜治委（辦）專門制定了《暫住人口信息申報登記管理辦法》，規定了上述4個主體自主申報的義務，但一方面各個主體履行義務的意識不高，另一方面出租屋業主擔心多繳納稅費和信息外泄、承租人認為申報對自己并沒有益處、房屋中介擔心商業信息為競爭對手獲得、物業公司不愿增加工作量和成本，導致整體自主申報率和自主申報推進效率降低。同時，雖然深圳規定了未自主申報信息的處罰機制，但在實踐中，面臨未自主申報取證難的問題，使處罰機制虛化，在一定程度上降低了各個主體的申報意愿。

　　網格員信息采集缺乏法律授權

　　網格化管理是政府確保大數據時代及時獲得社會治理基礎數據的重要途徑，對大數據時代提高我國社會治理能力、完善公共服務具有重要意義。網格管理工作將是大數據時代提高我國社會治理能力和政府各項職能效能的基礎工作，但由于網格管理工作的重點是在基層，工作量大，同時又是一項創新性的探索，不可避免會碰到許多困難和問題。根據深圳福田區的實踐，目前網格管理工作面臨的主要問題：一是網格員信息采集職權缺乏法律授權基礎，運作制度和機制不規范；二是網格員待遇低，隊伍存在一定缺口；三是跨部門、跨區域協調機制缺失，影響網格管理工作效率、效能。

　　大數據時代推進社會治理的對策

　　大數據時代的到來，將深度改變人們的生活、工作和思維方式。越來越多的國家開始從戰略層面認識大數據，在社會治理領域融入大數據思維和技術。我國政府也順應時代發展趨勢，契合推進國家治理能力現代化的時代要求，充分利用大數據提升社會治理水平。但是，從整體上看，大數據在社會治理領域還未得到足夠重視，我國政府部門目前幾乎沒有使用大數據技術，很多政府部門并未對大數據提升業務能力予以足夠重視，大數據資源管理的思維模式尚未形成，因此，我國運用大數據提升社會治理水平任重道遠。從深圳福田區來看，數據在社會治理中的運用尚在探索中，運用大數據推進社會治理方式創新，從廣度和深度上都需要進一步提升。為此，課題組提出如下對策建議。

　　在政府治理理念中融入大數據大思維

　　大數據的本質在于其蘊含的大數據思維，能夠直觀呈現數據背后的人類行為模式。運用大數據提升社會治理能力，需要把這種大數據思維融入社會治理理念，社會政府治理的理念向度、工作方式和決策思路。在大數據視域下，人們面對的是全體數據，這些數據呈現出混雜性的特征，數據之間不再是簡單的因果關系，而是多重交合的相關關系。傳統治理理念往往是基于社會局部現實的抽象分析方法，依據一定方式選擇樣本數據，基于少部分人的需求來預判大多數人的行為模式和需求，這種治理理念必須要發生變革才能適應大數據時代的要求。這種變革就是把大數據思維的價值觀和方法論融入政府治理理念中，將對基于稀缺數據的治理，轉向覆蓋更廣泛、涉及更多人的大數據分析，從數據收集者轉向數據分析者，從大數據中預測社會需求，預判社會問題，提升社會治理能力。

　　深圳福田區在運用大數據探索社會治理方式創新上，需要進一步樹立大數據治理的意識。一方面要強化大數據的宣傳教育。通過各種方式的宣傳推廣，讓社會各個領域、行業和階層群體接觸與了解大數據的新思維和新技術，為大數據的運用奠定良好的社會基礎。另一方面需要樹立大數據思維，整合各部門的數據，在現有的基礎上進一步推動數據庫的建立，在對數據分析的基礎上實現治理的精細化和科學化。

　　強化頂層設計和協調推進

　　加強頂層規劃和設計，打造“數據城市”。大數據技術發展既是創新社會治理的需要，也是信息社會發展的必由之路。建議從國家層面設計大數據發展戰略，做好頂層設計，引導和推動各領域、各行業對大數據的研究和利用。大數據背景下的社會治理創新較政府以前實施的各項信息化工程、電子化工程最大的區別在于，以前實施的信息化工程僅是原來政府各職能部門業務開展模式的轉變，信息化只是一種手段，原有業務的工作流程并沒有實質性的改變，而大數據背景下的社會治理創新則涉及政府職能本身的轉變，各個政府職能部門的業務流程再造。這就要求，必須強調社會治理創新的頂層設計，政府要在全局和長期的戰略層面，整體規劃設計、分期推進各種政府職能的轉變和系統建設，并做好相應的配套制度建設，不斷完善各種工作機制和考核機制，明確系統建設和職能轉變的各個階段，每個政府職能部門各自的任務、目標、角色和要求。只有這樣才能最大程度的避免或減少部門壁壘對社會治理創新造成的影響，促進各個部門協調推進大數據的深度應用，不斷提高政府職能的發揮。

　　建立法律法規和社會治理機制

　　根據深圳福田區在探索中碰到的具體困難和問題，要有效推進大數據時代的社會治理創新，進一步發揮法律法規在社會治理創新中的作用。需要建立法律法規和相應的工作機制：一是在更高層面完善流動人口信息自主申報管理條例，增加管理條例的共識性。對于沒有按法律規定自主申報的居民，除了記入誠信體系外也可制定一定程度的處罰措施。同時要把自主申報的經驗積極推廣，爭取在全省或更大的范圍內實施自主申報，自主申報實施的區域越廣，各個主體自主申報的意識和意愿會越大，越有利于自主申報的推進。二是完善網格化管理配套法規制度。要統一規范深圳各個區網格化管理的工作制度，要由人大制定相關法律法規，對網格員的信息采集工作進行授權，明確網格管理的職責、任務，工作機制、方式，明確網格化管理機構的性質，明確各方的責任、權利和義務。三是完善社會參與機制。完善社會公眾參與機制，建立和擴展公眾參與渠道，積極引導公眾有序參與社會治理。

　　從福田區的情況來看，可充分利用深圳織網工程建設的契機，進一步完善社區管理工作網和社區家園網，積極引導社區居民通過兩網建言獻策、參與或組織各類活動，同時鼓勵各種社會主體以兩網為基礎開展公共服務創新。

　　促進數據安全與數據深度應用

　　大數據時代，要充分發揮數據在社會治理和經濟發展中的作用，必須確保數據和信息系統的安全。信息安全一方面要在技術上通過信息系統的軟硬件投入來保障；另一方面要充分重視數據和信息在采集、應用過程中的制度建設。要權衡數據開放與個人隱私和商業秘密保護、國家信息安全與社會數據需求之間的關系，制定嚴格規范的數據采集、儲存、處理、推送和應用制度。同時要對信息安全和使用規范制度進行廣泛的宣傳。一是可以促進公眾和相關單位的信息安全意識，二是有助于消除有關人員和部門的疑慮，提高信息采集效率和促進信息共享，三是充分發揮數據價值。

　　就福田的實踐來看：一方面要明確網格員的職權，網格員應該只有訪問推送到本人的信息終端的信息權限和上傳核對信息及實時采集信息的權限，而無法訪問主數據庫的權限和已上傳信息的權限。這樣可以防止網格員流動等原因導致的信息泄漏隱患。另一方面要在數據應用過程中要強調去隱私化，即數據應用主體得到的數據必須是經過去隱私化處理的。這樣既可以保障公眾隱私和企業商業秘密不泄漏，又能保證足夠的數據開放性需求，促進數據應用。

　　推動“微事”與大數據結合

　　大數據時代社會治理方式創新必須轉變政府職能，建設服務型政府，充分運用大數據系統，提升政府便民服務水平。運用互聯網信息技術，建設民心網，通過網站收集和處理信息，運用現代軟件技術實現網絡傳輸，快捷反饋，使“微”主體的“微”行為，與大數據結合，產生“微”決策，推動決策社會化。通過全面聯網，充分調動各方面積極性，完善大數據系統。在及時解決居民生活和工作難題的同時，推進社會主體積極參與社會治理。

　　把深圳福田區已經開展的“民生微實事”改革進一步與網絡結合，運用大數據提升社會治理水平，推動“微事”與大數據結合，利用互聯網、信息平臺，把黨群“互動圈”、民生“服務圈”、基層“法治圈”、居民“自治圈”，打造成網上網下互動，提高服務的針對性、時效性。